فساد اداری افغانستان؛ عوامل بروز و راهبردهای مقابله با آن

چکیده

پدیدۀ فساد در ادارات دولتی بسیاری از کشورهای در حال رشد و توسعه یافته و توسعه نیافته مشاهده شده است. در این مقاله ضمن ارائه تعریف فساد اداری، عوامل مهمی که موجب اشاعۀ فساد در سازمانها و ادارات دولتی افغانستان می­شوند، مطمح نظر قرار گرفته است. در خاتمه راهبردهای اساسی مبارزه با فساد اداری در افغانستان معرفی شده است.بقیه در ادامه ...

چکیده

پدیدۀ فساد در ادارات دولتی بسیاری از کشورهای در حال رشد و توسعه یافته و توسعه نیافته مشاهده شده است. در این مقاله ضمن ارائه تعریف فساد اداری، عوامل مهمی که موجب اشاعۀ فساد در سازمانها و ادارات دولتی افغانستان می­شوند، مطمح نظر قرار گرفته است. در خاتمه راهبردهای اساسی مبارزه با فساد اداری در افغانستان معرفی شده است.

مقدمه

     فساد مسأله‌ای است که در تمام ادوار گریبانگر دستگاه‌ها و سازمانها بوده و هسته اندیشه بسیاری از دانشمندان و متفکران مدیریتی و سیاسی را تشکیل می‌داده است. فساد اداری نیز به عنوان یکی از عمومی‌ترین اشکال فساد پدیده‌ای است که مرزهای زمان و مکان را در نوردیده و با این ویژگی نه به زمان خاصی تعلق دارد و نه مربوط به جامعة خاصی می‌شود.

    در واقع می‌توان گفت فساد اداری پدیده‌ای همزاد نظام اداری و حکومت است. یعنی از زمانی که فعالیتهای بشر شکل سازمان یافته ومنسجمی به خود گرفت از همان زمان فساد اداری نیز همچون جزء لاینفکی از متن سازمان ظهور کرده است. بنابراین می‌توان فساد را فرزند ناخواستة سازمان تلقی کرد که درنتیجه تعاملات گوناگون در درون سازمان و نیز به مناسب تعامل میان سازمان و محیط آن به وجود آمده است.

     فساد اداری بخش از مجموعه مسایلی است که سازمانها در دورة عمر خود به ناگزیر آن را تجربه می‌کنند. این مجموعه مسایل به معضلاتی اشاره دارد که به طور عمده ریشه‌های آن در خارج از سازمان قرار داشته ولی آثار آن، سازمانها را متأثر می‌سازد. این معضلات به عنوان چالشهایی که همواره پیش‌ روی مدیران هستند تلقی می‌شوند که به دلیل عدم کنترل سازمان بر علل پیدایی آنها، طبیعتاً کنترل آنها نیز بسیار دشوار است؛ به عنوان مثال فساد اداری تا حد زیادی از نظامهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی تأثیر می‌پذیرد؛ برای مثال بالا بودن نرخ بیکاری، میزان سلطة روابط غیر رسمی و سنتی بر ارتباطات میان افراد، میزان بلوغ نظام سیاسی و... برحجم فساد اداری یک جامعه تأثیر مستقیم می‌گذارد. از طرفی فساد اداری به طور مستقیم بر کارآیی نظام اداری، مشروعیت نظام سیاسی و مطلوبیت نظام فرهنگی واجتماعی اثرات نابهنجاری خواهد گذارد که این تعامل باعث ایجاد دوری باطل و مارپیچی نزولی می‌شود که در نهایت جامعه رابه افول خواهد کشاند؛ از این رو باید با پدیده‌هایی از جنس فساد اداری که ریشه در زمینه‌های گوناگونی دارند، با نگرشی سیستمی روبه‌رو شد و به تدوین راه‌حلهای جامع اندیشید.

فساد اداری در افغانستان سابقه‏ی طولانی دارد. هر چند که در برخی از دوره‏ها تلاش‏هایی برای جلوگیری از آن صورت گرفته، اما در طی دو دهۀ گذشته به دلیل جنگ، تجاوز، درگیری‏های داخلی و نبود حکومت‏های مردمی، دلسوز و متعهد نسبت به منافع افغانستان، معضل فساد اداری بیش از پیش در جامعه گسترش یافت و در عمل تبدیل به یک سیستم طبیعی رایج گردید. امروزه فساد اداری در افغانستان  پدیده  ملموس، شناخته شده، زجر آور و فراگیر است که از رئیس جمهور گرفته تا یک شهروند عادی جامعه وجود آنرا حس  می کنند و در همگانی بودن آن اجماع دارند. اما دلایل این گستردگی در چیست؟ واصولاً چه حلقه­هایی در سیستم اداری افغانستان مفقود است که، تمام بدنه این نظام را فساد در برگرفته است؟ چرا افغانستان نتوانسته هنوز موفقیت لازم را در مبارزه با این چالش عمده به دست آورد؟ عوامل بروز و سازوکارهای مقابله با آن چیست؟ شاید یکی از بزرگ ترین پرسش­های موجود فراروی نظام اداری کشور وتحلیل گران مسایل سازمانی و اداری افغانستان همین پرسشها است. بدیهی است تا زمانی که ریشه های بیماری شناسایی نشود، هردرمانی عقیم خواهد بود.

تا کنون حرف های بسیار وسخن ها فراوان در این مورد رانده شده­اند، ولی به نظر می رسد که علل وعوامل فساد اداری در افغانستان هم چنان حلقه­های مفقودۀ بسیار دارد که تا کنون ذهن های کاوشگران بدانها نرسیده­اند. پژوهش حاضر می­کوشد تا به این موضوع نگاهی گذرا بیندازد.

قلمروپژوهش

   همانگونه که از عنوان این مقاله برمی آید قلمرو پژوهشی در این نوشته کوتاه « مدیریت و علم اداره » است. شاید در وهله نخست این پرسش در ذهن خواننده به وجود بیاید که اصلاً فساد اداری چه ربطی به دانش مدیریت دارد؟ در پاسخ باید گفت: وقتی ما از اداره ویا فساد اداری سخن می گوییم، مستقیماً از نهاد های کارگزاری سیستم حکومتی و اداری حرف می زنیم. حکومت و مدیریت به مثابه یکی از مهم ترین عناصر « دولت» در مشهور ترین تقسیم بندی خود که از زمان منتسکیو به بعد رواج یافت، دارای سه رکن « قوه مقننه»، « قوه مجریه» و« قوه « قضاییه» است.[1]  گرچه برخی از محققان چنین تقسیم بندی را نپذیرفته­اند ودوقوه دیگر را نیز بدانها افزوده­اند. چنانکه «فاینر» درکنار قوای سه گانه از دوقوه دیگر به نام های « سازمان اداری» و« هیأت انتخاب کنندگان» سخن گفته است.[2]  ولی تاکنون در دنیا همان تقسیم بندی منتسکیو وجود دارد و مورد عمل قرار می­گیرد که به عنوان تفکیک قوا شهره است. بدیهی است که نهاد حکومت به طور کلی از اساسی­ترین موضوعات علم سیاست و مدیریت است. پس از این دید هرآنچه را که ما در سطح جامعه و یک کشور اداره می­نامیم، مربوط به یکی از مهم ترین موضوعات دانش مدیریتی است.

یک نکته دیگر نیز دراین جا قابل یادآوری است و آن اینکه وقتی ما دامنۀ پدیده­ای چون فساد اداری را محدود به قلمرو دانش مدیریت می­کنیم، به این معنا نیست که تنها با همین رهیافت می­توان از فساد اداری سخن گفت، بلکه این کار فقط برای تحدید موضوع وتخصصی ساختن آن است وگرنه می­توان همین موضوع را در قلمرودانش هایی چون ساسیت، حقوق، جامعه شناسی، روانشناسی، انسان شناسی، و آموزه های دینی و...آن هم با یکی از رویکردهای خاص هر حوزه دانشی، سخن گفت. البته این تحدید قلمرو به معنای تجرید کامل دانش مدیریت از دیگر حوزه­های علمی نیست و این کار اصولاً امکان ندارد، زیرا هریک از رشته­های علوم انسانی فوق ضمن رابطه تنگاتنگ با یکدیگر، درواقع مکمل هم هستند. به همین خاطر در پژوهش حاضر نیز از یافته­های دیگر حوزه­های دانشی، نیز مورد استفاده قرارگرفته است.  به علاوه اینکه اصولاً مبحث فساد درکلیت خود و فساد اداری به خصوص از مفاهیم میان رشته­ای است که می­تواند از منظر های مختلف بازتاب یابد.

مفهوم شناسی

1. فساد

مفهوم لغوی فساد

   برای فساد  (deterioration)  یک تعریف جامع ومانع امکان پذیر نیست، زیرا از جمله مفاهیم همواره سیال ومتغیر است  و از یک زمان تا زمان دیگر و از یک مکان تا مکان دیگر واز یک فرهنگ تا فرهنگ دیگر، تفاوت می­کند.

در زبان فارسی، واژه فساد  به معنای تباهی، گندیدگی، پوسیدگی، بی اعتباری، خرابی پوچی ونیز به صورت مصدر به معنای گرفتنی اموال کسی به زور وستم گرفتن آمده است.[3]

مفهوم اصطلاحی فساد

       مفهوم فساد اداری در گذشته­های دور، همان مفهوم اخلاقی وارزشی­اش مد نظر بود، اما به مرور زمان تبدیل شد به یک مفهوم علمی به ویژه در دانش مدیریت و سیاست. از آنجا که فساد انواع مختلفی دارد که هرکدام دارای مصادیق گسترده است و از سویی دیگر ماهیت فساد در کشورهای مختلف متفاوت است، یک امری ممکن است در یک کشور قانونی و درکشور دیگرغیر قانونی تلقی شود. لذا تعریف جامع و مورد اتفاق از فساد ارائه نشده است در این جا نیز به طور مختصر و به فراخور این پژوهش سه تعریف از فساد اداری ارائه می شود:

1. فساد، تلاش برای کسب ثروت و قدرت از طرق غیر قانونی؛ سود خصوصی به بهای سود عمومی؛ و یا سوء استفاده از قدرت دولتی برای منافع شخصی بوده و یک رفتار ضد اجتماعی محسوب می­شود که مزایایی را خارج از قاعده و بیجا و برخلاف هنجارهای اخلاقی وقانونی اعطا کرده  وقدرت بهبود شرایط زندگی مردم را تضعیف می­نماید.[4]  

2. فساد به رفتار آن کارمندان عمومی اطلاق می­شود که برای منافع خصوصی شان ظوابط پذیرفته شده را زیر پا می گذارند.[5]

 3. تنها تعریفی که بیش از همه مطرح بوده[6] و بانک جهانی نیز آن را پذیرفته[7] این تعریف است: «فساد به اقداماتی اطلاق می‌شود که ناشی از بکارگیری قدرت و توان سازمان‌های دولتی و یا وابسته به دولت برای کسب منافع مالی فردی و یا گروهی است[8]».

2. نظام اداری

     نظام اداری را می­توان شبکه­ای از روشها، شیوه­ها، قوانین و برنامه­های اجرایی دانست که در زمینه­های اجتماعی، اقتصادی، سیاسی، و فرهنگی برای ادارۀ ساختار حکومتی کشورها وجود دارند و فعالیت می­نمایند. با توجه به این تعریف، مفهومی که از اداره استنباط می شود این است که «اداره، نظم اجتماعی خاصی است که بر اساس آن عده­ای از افراد به منظور رسیدن به یک سلسله اهداف نسبتاً مشخص با یکدیگر همکاری می­کنند.» به عقیده الیور شلدون، اداره، در حکم رهبری و هدایت مؤثر است که هدف ها را تعریف و توصیف می­کند.[9]

اقسام فساد

  فساد به طورکلی به اقسامی تقسیم شده ولی مهمترین تقسیمی که جامع‌تر از همه به نظر می‌رسد و تا جایی که به سازمان و فرآیندهای سازمانی مربوط می‌شود، به اجزای چهار‌گانة سیاسی، قانونی، اداری و انتخاباتی قابل تقسیم است[10]:

1.  فساد سیاسی

     بنا به تعریفی کلی، فساد سیاسی عبارتست از سوء استفاده از قدرت سیاسی در جهت اهداف شخصی و نامشروع[11] اصولاً فساد سیاسی و قدرت همزاد یکدیگرند، یعنی تا زمانی که قدرت وجود نداشته باشد از فساد سیاسی هم اثری نخواهد بود. همانگونه که روسو اعلام می‌دارد: فساد سیاسی نتیجة حتمی کشمکش و تلاش بر سر کسب قدرت است.[12]

   در افغانستان بعد از اجلاس بن که سنگ بنای افغانستان نوین و باثبات را گذاشت و درتاریخ سی سال اخیر، انتقال قدرت را از مجاری صلح آمیز و با موافقت نیروهای مؤثر سیاسی، مهیا ساخت، اما معماران افغانستانی، با کارهای نسنجیده خود این بنا را خراب کردند، چگونه؟

1. باتقسیم قدرت وکرسی­ها بحیث یک غنیمت؛

2. با چانه­زنی بر استقرار اشخاص طرفدار خود، در پست­های کلیدی بدون درنظر داشت تخصص، تعهد، سابقه، تقوا و...؛

3. باقوم گرایی؛  

4. باسهمیه دهی و سهمیه­گیری، به عنوان شرط اشتراک در حاکمیت؛

5. حاکمیت از صدر تا ذیل، بین مدعیان نمایندۀ  قوم­ها، احزاب و گروه­های مختلف تقسیم شد، به نحوی که وزارتخانه­ها و ادارات دولتی، امروزه مؤسسه ملی شمرده نمی­شوند؛ بلکه از آن خود شمردن کرسی­ها ومقامات بحیث یک غنیمت است که فاقد هرنوع نظارت و کنترل و جلوگیری ازمضرات آن می باشد؛

6. برنامه ریزی و خط مشی روشن وجود نداشته و ندارد؛

7. هدفگذاری خاصی برای همکاری و اشتراک در ساختار دولت برای رسیدن به یک افق روشن و معین، وجود ندارد؛

اینها نمونه­هایی از مظاهر فساد سیاسی­اند که در ادارات افغانستان وجود دارد که شاید بتوان این فهرست را با مطالعه بیشترعمق و پهنا داد. 

2. فساد قانونی

      منظور از فساد قانونی، وضع قوانین تبعیض‌آمیز به نفع سیاستمداران قدرتمند و طبقات مورد لطف حکومت است. این نوع رفتار که دراصطلاح به آن فساد قانونی اطلاق می‌شود این باور عمومی را که فساد فقط شامل اعمالی می‌شود که مغایر با قانون باشد را رد می‌کند. برای مثال قوانینی که بدون هیچگونه توجیه اقتصادی و یا اجتماعی انحصار خرید، فروش یا تولید یک محصول را به یک فرد یا گروه از افراد اختصاص می‌دهند، نمونه‌هایی از این نوع فساد است.[13]

3. فساد اداری

     صاحبنظران به مقتضای زاویه‌ای که برای نگریستن به این پدیده انتخاب کرده‌اند تعریف مختلف و بعضاً مشابهی از فساد اداری ارائه نموده‌اند؛ تعریفی که نسبت به سایرتعاریف ترجیح داده می‌شود تعریفی است که از سوی ساموئل هانتینگتن ارائه شده است که در اینجا با اندکی اصلاح و بهبود آورده می‌شود وی معتقد است: فساد اداری به مجموعۀ رفتارهای آن دسته از کارکنان بخش عمومی اطلاق می‌شود که در جهت منافع غیر سازمانی، ضوابط و عرف پذیرفته شده را نادیده می‌گیرند.[14] به عبارت دیگر فساد ابزاری نامشروع برای برآوردن تقاضاهای نامشروع از نظام اداری است. چنانچه بخواهیم فساد را در قالب یک معادله ارائه دهیم این معادله بدین صورت خواهد بود:فساد= انحصار+ قدرت پنهانکار ـ  پاسخگویی و شفافیت.[15]

4. فساد انتخاباتی

    هرنوع فسادی را شامل می‌شود که بر کسب آراء در انتخابات مختلف اثرداشته باشد. مانند خرید آراء، قول دادن به مساعدت‌ها و منصب‌های خاص، اجبار در رأی دادن به نفع کسی، مخدوش کردن آراء انتخاباتی، پرداخت‌های مبدل به شکل قانونی و مانند آن.

همانطورکه ازدقت درتقسیم بندی فوق بدست می‌آید، هرکدام از انواع فساد، تاثیر متقابل بردیگری گذاشته و باعث تشدید یکدیگر می‌شوند. به عنوان مثال فساد درانتخابات و اخذ آراء، باعث به قدرت رسیدن افراد فاسد می‌گردد. یعنی فساد انتخاباتی سبب تشدید فساد سیاسی می‌شود. وقتی که افراد فاسد به قدرت رسید در سمت‌های مختلف دولتی اقوام، دوستان، هم حزبی‌ها، و ... را به کار می‌گمارند. این امر باعث می‌شود که افراد معامله‌گر که کمتر به فکر منافع ملی و مردمی هستند، روی کار آیند و شایسته سالاری از بین برود. از این طریق فساد اداری تشدید می­گردد. یعنی فساد سیاسی به فساد اداری دامن می‌زند. از سوی دیگر فعالیت‌های فساد گونه این افراد سرنوشت انتخابات بعدی را تحت تاثیر قرار می‌دهد و از این طریق فساد اداری باعث تشدید فساد انتخاباتی می‌گردد. فساد سیاسی و روی کارآمدن افراد فاسد، زمینه‌ بسیار مساعدی برای انجام فسادهای مالی، اداری و انتخاباتی می‌شود. به همین ترتیب انواع فساد مانند یک دایره همدیگر را تقویت می‌کنند. لذا در بررسی زمینه‌های فساد، لازم نیست که انواع فساد را از هم تفکیک نماییم و تنها به زمینه‌های فساد اداری در کشور توجه داشته باشیم زیرا فساد یک فرایند پیچیده است که بین انواع آن یک پیوستگی شدیدی وجود دارد.

انواع فساد اداری

    فساد اداری به وضعیتی در نظام اداری گفته می‌شود که در اثر تخلفات مکرر و مستمر کارکنان به وجود می‌آید و جنبه‌ای فراگیر دارد که در نهایت آن را از کارایی و اثربخشی مورد انتظار باز می‌دارد. این تخلفات که مجموعاً به فساد اداری منجر می‌شود انواع گوناگونی دارند که رایج‌ترین آنها عبارتند از:

1. فساد مالی که خود به چندین نوع تقسیم می‌شود:

 ـ  ارتشاء؛

 ـ اختلاس؛

 ـ فساد در خریدهای دولتی از بخش خصوصی؛

 ـ فساد در قراردادهای مقاطعه کاری دولت با پیمانکاران؛

 ـ فساد مالیاتی؛

2. استفاده شخصی از اموال دولتی؛

3. کم‌کاری، گزارش مأموریت کاذب، صرف وقت در اداره برای انجام کارهایی به غیر از وظیفه اصلی؛

4. سرقت اموال عمومی از سوی کارکنان؛

5. اسراف و تبذیر؛

6. ترجیح روابط بر ضوابط؛

7. فساد در شناسایی و مبارزه با قانون شکنی؛ (تساهل و تسامح نسبت به فساد)

8. فساد در ارایة کالا و خدمات دولتی؛

9. فساد در صدور مجوز برای فعالیتهای اقتصادی و اجتماعی؛

10. فساد استخدامی: (عدم رعایت ضوابط و معیارهای شایستگی در گزینش، انتخاب و ارتقای افراد در سازمان.)

     بنظر می­رسد این نوع فساد در سراسر ادارۀ افغانستان سایه افکنده باشد. در برخی از مهم ترین مظاهر آن تأمل کنیم:

1. فساد ساختاری اداره: علی رغم ادعاهای مبنی برایجاد ظرفیت و بازسازی ساختاری، متأسفانه ساختار اداره افغانستان بطور شایسته شکل نگرفته است؛

2. تورم تشکیلاتی و سیاسی سازی­ها، متأسفانه افغانستان را از داشتن مؤسسه­ها و ادارات ملی محروم ساخته است. چنانکه مشاهده می کنیم، هر اداره و موسسۀ افغانستان درمرکز و ولایات به شدت سیاسی، قومی، تنظیمی، خانوادگی، سمتی و زبانی شده­اند؛

3. نقص قوانین و مقررات، عدم رعایت سلسله مراتب اداری، تطبیق نکردن اصل مجازات و مکافات، اغماض و چشم پوشی آگاهانه و مصلحت گرایانه نسبت به جرایم، تخطی­ها، خودسری­ها و سؤاستفاده­ها، نبود بازرسی از زیر دست و بالا دست وگزارش دهی منظم برای مردم، منجر به فساد اداری گسترده شده است؛

4. یکی دیگر از مظاهر فساد اداری، خود بزرگ بینی مقام­های اجرایی ست. اگر به وزارتخانه­ها و ادارات افغانستان نظری بیفکنیم، مشاهده می­شود که هر مسئول از 15 تا 160 نفرمحافظ شخصی و پیش خدمت دارد. چندین اتاق و دفتر را بنام­های مختلف مصروف کارهای شخصی و از اموال بیت المال ساخته­اند، درحالیکه چند مأمور اداری در یک دفتر کوچک، بدون تجهیزات گرم کن و سرد کن با تحمل مشکلات زیادی مشغول به کار است، حتی ارتباط کاری بین مدیر و کارمندان وجود ندارد. حلقه محافظان، رتق وفتق، تشریفات ویک سلسله تعاملات دست و پاگیر، فاصله­ای برزخ گونه بین رئیس وکارکنان اداره ایجاد کرده است. مردم باید ازهفت کوه قاف بگذرند تا خدمت گزاران خود را ملاقات کنند. مقامات بلند پایه، هیچ تماس منظم هفتگی و ماهیانه باکارمندان خود ندارند تا از مشکلات با خبر شده و پیشنهادات و نظرات همدیگر را برای بهبود وضعیت امور بشنوند و تبادل نظر نمایند؛

5.  برخی از مظاهر فساد در ادارات افغانستان را می­توان ناشی از تجمل پرستی دانست. هیچکسی با بودجه ملی، برخورد صرفه جویانه ندارد. استفاده و فشار شخصی برای آماده ساختن اتومبیل های لوکس و آخرین مدل به نوعی مسابقه بین مقام های حکومتی و دولتی مبدل شده است؛

6. به هراندازهای­که مقام ها از لحاظ درجه بندی بالا رفته و ارتقاء می یابند، به همان اندازه نقض قانون، استفاده بدون قید و شرط از امکانات مالی واداری به به بالاترین درجه می­رسد؛

7. خودنقادی، خودکنترلی، شفافیت واقعی و نه لفظی، رعایت تعهد وتخصص، تجربه، شناسایی و ارتقا برمبنای لیاقت، صداقت و کاردانی در ادارات افغانستان، به سراب نایاب مبدل شده است؛

8.  امروزه توصیه، سهمیه دهی، سفارش داخلی و خارجی در استخدام مقامات، امر رایج است؛

9.  استقلال اراده، خردورزی، تعقل و تدبیر را از میان برداشته و فضای اداره را چاپلوس پروری و پاچه خواری مسموم ساخته است؛ 

10. چنانچه شنیده می­شود، برخی از مسؤولین یا خویشاوندانشان، به تجارت مواد مخدر دست دارند؛ وسایل وامکانات حکومت را برای فراهم آوری تسهیلات در این راستا به کار می­گیرند؛ زارعین را تشویق به کشت خشخاش نموده، عشر وسهم خود را به زور اخذ می­نمایند؛

11. یکی دیگر از مظاهر فساد اداری در افغانستان، تشکیل حلقه­ها ودایره­های عقیدتی، سمتی و خویشاوندی در ادارهای دولتی است که هرصدای افشاگر رشوه ستانی، اختلاس وسوء استفاده را با  توطئه، تفتین و بدنام سازی، تهدید، تخویف و حتی برکناری ازوظیفه، درگلوخفه می­سازد.

فساد اداری و شاخص های بین المللی

     سازمان شفافیت بین المللی سازمانی غیردولتی است که در سال 1993 تاسیس شد و مقر اصلی آن در آلمان است (البته شعبه ای هم در انگلیس دارد) هدف اصلی آن مبارزه با فساد است. شاخص CPI از سوی این سازمان و به وسیله آقای لامبدورف در ژوئن 1995 برای اولین بار تهیه و در سال 1996 به صورت رسمی ارائه شد. در این شاخص کشورها از نظر میزان فساد ارزیابی و بررسی می شوند و هر سال فهرستی از این کشورها با توجه به میزان سلامت و فساد آنها منتشر می شود.

 شاخص شفافیت بین‌المللی (Transparency International-TI) درک فساد   (Corruption Perception Index-CPI) کشورها را بر حسب درجه فساد موجود در میان مقامات اداری و سیاستمداران، رتبه‌بندی می‌نماید. این شاخص یک شاخص ترکیبی می‌باشد که بر مبنای داده‌هایی در ارتباط با فساد که توسط آمارگیری از کارآفرینان و کارشناسان برجسته در سازمان‌های مختلف انجام می‌گیرد، محاسبه می‌شود. این شاخص منعکس‌کننده نظرات کارآفرینان و تحلیلگران در سراسر جهان است. شاخص درک فساد (CPI) بر روی فساد در بخش عمومی (شامل دولت) متمرکز شده است و فساد را سوءاستفاده بخش عمومی و دستگاه‌های دولتی از منافع افراد جامعه تعریف می‌کند. آمارگیری‌هایی که برای تهیه این شاخص انجام می‌گیرد سؤالاتی را در رابطه با سوءاستفاده قدرت دستگاه‌های دولتی و عمومی از منافع خصوصی مردم مورد پرسش قرار می‌دهد. این سؤالات به طور مثال، در رابطه با رشوه‌گیری توسط دستگاه‌های دولتی است. نظرسنجی‌ها همه موارد فساد مدیریت و فساد سیاسی کوچک و بزرگ را شامل می‌شود. عدد این شاخص (CPI) بین صفر تا 10 است که از مجموع نظرسنجی‌ها و ارزیابی‌ها به دست می‌آید. کشوری با کمترین نمره دارای بالاترین درجه فساد و بالعکس کشوری با بالاترین نمره دارای کمترین درجه فساد است. این شاخص بیش از 10 سال است تهیه می‌شود که هم‌اکنون محاسبه شاخص برای 180 کشور انجام می‌گیرد و این کشورها از نظر فساد رتبه‌بندی می‌شوند. وقتی وضعیت فساد در هر کشور در دو سال مقایسه می‌شود باید به نمره (و یا عدد) شاخص آن کشور توجه شود چرا که رتبه‌بندی آن کشور لزوماً به معنی بهتر یا بدتر شدن وضعیت فساد در آن کشور نیست. به دلیل آنکه ممکن است تعداد کشورهای جدیدی در فاصله یک سال مورد ارزیابی قرار گرفته باشند.

    سازمان شفافیت بین‌الملل گزارش سال 2007 خود را درباره دامنه فساد مالی و اداری در کشورهای مختلف جهان منتشر کرد. این گزارش برای گستردگی فساد شاخص‌هایی را تدوین کرده و بر این اساس، کشورهای مختلف از نظر وجود میزان فساد مالی و اداری در هر یک از آنها رده‌بندی شده‌اند. در گزارش سال 2007، کشور دانمارک همراه با فنلاند و سنگاپور با شاخص عددی یک و بالاترین نمره از 10 یعنی نمره 4/9 دارای کمترین میزان فساد دانسته شده‌اند و کشورهای برمه و سومالی، با شاخص‌های عددی 179 و نمره 4/1 از 10، در پایین‌ترین رده قرار دارند. شاخص نسبت داده شده به افغانستان 172 و نمره 8/1 است که این کشور را در کنار چاد و سودان قرار می‌دهد. سازمان شفافیت بین‌الملل از نظر گستردگی فساد مالی برای تاجیکستان شاخص 150 را تعیین کرده که هم‌ردیف شاخص‌ مربوط به آذربایجان، بلاروس، قیرقیزستان، لیبریا و زیمبابوه است. در رده‌بندی کشورهای خاورمیانه، قطر با شاخص 32 دارای کمترین میزان فساد، و عراق با شاخص 178، دارای بیشترین میزان فساد مالی و اداری تشخیص داده شده است.[16]

عوامل ظهور و گسترش فساد اداری

     ظهور فساد اداری مستلزم وجود شرایط خاصی است که علاوه بر ریشه‌ها، عوامل تسهیل کننده‌ای دارد که به ‌طور خلاصه در زیر ذکر می‌شوند:

1. ریشه‌های اصلی فساد اداری

الف) ریشه‌های فرهنگی و اجتماعی

    دوره گذار به معنای دوره­ای است که در آن یک جامعه برای نوسازی وپذیرش فرهنگ وهنجارهای نوین آماده می شود. بنا براین وقتی جامعه­ای خود را در آغاز یک راه جدید می­بیند، به این معنا است که در زندگی خود باید هنجارهای نوی را پذیرا شود. هنجارهای نو نیز نمی­توانند به صورت آنی شکل بگیرد، بلکه در یک فرآیند بسیار کند وتدریجی شکل می­گیرد. درچنین حالتی میان سنت های کهن و سنت های جدید و به عبارتی میان هنجارهای قدیمی­تر و هنجارهای جدید، تعارض­هایی به وجود می­آید. در چنین دوره­هایی بسیاری از سنت­های قدیمی مورد نکوهش افراد قرار می­گیرند و دیگر برای آنها غیر قابل تحمل می­شود. از سوی دیگر تا هنوز هنجار­های نوین شکل نگرفته است، لذا افراد یک نوع آزادی عمل را احساس می کنند، در این حالت  آنان دست  به کارهایی می­زنند که مطابق با هیچ هنجاری نیست.[17]

      از این رو از آنجایی که افغانستان در دورۀ گذار به سر می­برد، شاید مهمترین عوامل فساد در ادارات افغانستان، مسایل فرهنگی و عقیدتی باشد. فرهنگ عمومی جامعه،‌ ارزشها و هنجارهای حاکم بر افراد و اجتماع و عقاید و باورهای مردم نقش محوری در این زمینه دارد. مادی‌گرایی، فردی گرایی، مصرف‌زدگی، کاهش قبح تخلفات در سازمان و جامعه و مهمتر از همه ضعف ایمان و وجدان کاری از مهمترین ریشه‌های فرهنگی و اجتماعی فساد اداری هستند.

ب) ریشه‌های اقتصادی

 عدم ثبات اقتصادی، تورم لجام گسیخته، رکود، کاهش درآمدها و قدرت خرید مردم، عدم عدالت اقتصادی و اجتماعی، توزیع نامناسب امکانات و تسهیلات در جامعه و امثال این موارد از عمده‌ترین ریشه‌های اقتصادی فساد اداری به شمار می‌آیند.

ج) آفرینش منابع قدرت وثروت

     ازآنجا که در دورۀ گذار، گروه­های جدیدی از هر سو رشد می­کنند، البته این یکی از نتایج اجتناب ناپذری دوره گذار است. به عنوان مثال وقتی دولت جدید در افغانستان استقرار یافت و از این رهگذر آزادی نسبتاً وسیعی برای همه طیف­های جامعه احساس شد، به  موازات دولت جدید، گروه­های جدید سیاسی، فرهنگی، مدنی، اقتصادی و... تکثیرشدند. و از آنجا که دولت جدید نتوانسته بود محمل­های منطقی برای هرکدام بسازد، چون خود تازه به میدان آمده بود و از طرفی این گروه­ها هم در درون جامعه نهادینه نشده بودند، از این رو بسیاری از مشکلات آنها به دوش دولت افتاد، زیرا هر کس تلاش می­کرد تا منابعی را که اساساً برای دولت مهیا شده بود را به نحوی از چنگ آن بیرون کند. مساله دردناک « ان . جی . او» ها در افغانستان خود نشان روشنی از چنین وضعیتی است. از سوی دیگر ممکن است که  حتی برخی از سرمایه­داران برای بدست آوردن مناصب و منابع جدید قدرت و ثروت در ابتدا از سرمایه شخصی­اش استفاده کنند، ولی وقتی به قدرت رسیدند، باید سرمایه مصرف شده خود را از یک راهی به خزانه شخصی خود برگردانند.[18] 

2. زمینه های تسهیل کننده و تشدید فساد اداری

2.1. سوء مدیریت

   از آنجا که کشورهای توسعه نیافته از فقرفرهنگی و فقر نیروی متخصص انسانی رنج می‌برند، معمولاً در رأس امور افراد شایسته، مدیر و با کفایت کمتر دیده می‌شود. همین امر باعث می‌شود که وزیر یا یک مدیر نتواند پرسنل خود را به خوبی کنترل نموده و مانع غلطیدن او به ورطه فساد گردد[19]. البته روی کار نبودن نیروهای مدیر و شایسته از یکسو به فقر نیروهای انسانی در این کشورها، و از سوی دیگر به باندبازی حاکمان رده بالا در بکارگیری پرسنل ادارات، بر می‌گردد.

2.2. فقر مالی و همکاری با دلال‌های منطقه‌ای

   از نظرساختاری، دولتی که از نظر مالی ضعیف باشد، تا حدودی ناگزیر می‌شود که با دلال‌های منطقه‌ای و باندهای فاسد همکاسه شود و به خاطر حفظ موجودیت خود از کمک‌های آنها بهره­مند گردیده و درعوض به خواسته‌های آنها جامه عمل بپوشاند. به عنوان مثال: مافیا در ایتالیا، باسک در اسپانیا، کوما هارتیس در یونان نمونه‌هایی از این باندها در کشورهای مختلف است[20]. این دلال‌ها بر اساس شبکه‌های حامی پروری باعث روی کار آمدن افراد فاسد می‌شوند و از این طریق فساد سیاسی، اداری و انتخاباتی را گسترش می‌دهند. در افغانستان نیز به عقیده برخی مافیای مواد مخدر، باندهای قاچاق اعضای بدن انسان، و معامله­گران مسائل اخلاقی زمینه را برای بروز فساد در کشور تشدید نموده اند[21].

اگرچه از برخی جهات مثلاً از جهت پایین بودن حقوق کارمندان فقر می‌تواند زمینه ساز جدی برای بروز فساد بویژه فساد اداری باشد. اما تحقیقات میدانی نشان می‌دهد که کشورهایی که از میزان بالایی فساد برخوردار هستند، زیاد هم فقیر نیستند[22].

2.3. عدم پاسخگویی دولت

   یکی از اصول اساسی دموکراسی پاسخ‌گو بودن دولت و کارمندان دولت در قبال کارهایی است که انجام می‌دهند. اما پاسخ‌گو بودن مستلزم شفافیت است. شفاف بودن کارها زمانی پدید می‌آید که مردم از کارها و اقدامات مسئولین اطلاع داشته باشند[23]. اما در کشورهای توسعه نیافته به دلایلی چنین شفافیتی وجود ندارد. از جهتی مطبوعات و رسانه‌ها به حدی از بلوغ و کارآیی نرسیده‌اند که مردم را به طور کامل در جریان فعالیت‌های مسئولین قراردهند و ازسوی دولت نیز به رسانه‌ها و مردم آزادی عمل کافی داده نمی‌شود. گذشته از اینها مردم نیز این حق را برای خود قایل نیستند تا خواستار شفاف سازی فعالیت‌های دولت باشند.

2.4. مورد تهدید قرار گرفتن مبارزه گران با فساد

   در کشورهایی که فساد شیوع قابل توجهی دارد اگر تعداد معدودی از افراد بخواهند با این پدیده مبارزه کنند، با خطر ترور یا جنجال‌های سیاسی مواجه خواهند شد[24]. برهمین اساس است که رمضان بشردوست وزیر مالیه دولت قبل آقای حامد کرزی به خاطرتلاش علیه انجوهای خارجی از کار برکنار یا مجبوربه استعفا می‌شود. درشرایط کنونی که لوی ثارنوال وظیفه مبارزه با فساد را در افغانستان بر دوش دارد، وقتی رمضان بشردوست او را در جهت عدم دستگیری و معرفی مفسدین متهم می‌سازد، لوی ثارنوال مجبورمی‌شود به خاطرکوتاهی در کار خود، بشردوست را یک فرد دیوانه و بی عقل خطاب نماید[25].

2.5. احساس بی عدالتی در ادارات دولت

   هرگاه کارمندان احساس کنند که عدالت اجتماعی در جامعه حاکم نیست و کسانی که شایستگی کمتر دارند از استحقاق بیشتربرخوردارند و زحمت بردوش یک عده و امتیازات مال یک تعداد خاص می‌باشد، دراین صورت عقده حقارت و تلافی در وجود این تعداد محروم بیدار گشته و به فکر جبران افتاده و دست به فساد می‌زنند. براساس این رویکرد درصورتی که کارمندان دولت احساس کنند که درکارهای خصوصی درآمد آنها بیشتراست یا در بین کارمندان دولت نورچشمی‌ها وجود دارند یا درصورتی که احساس کنند که شایستگی آنها بیش از حقوقی است که دریافت می‌کنند، زمینه‌های مختلف فساد از کم‌کاری اداری گرفته تا رشوه‌خواری در وجود آنها بیدار می‌شود. بر اساس این دیدگاه افرادی که رشوه می‌پردازند، داده‌های خود را با ستاده‌های خود مقایسه می‌کنند و در صورتی که پول خرج شده او کمتر ازدرآمد باشد، احساس غبن و ضرر می‌نمایند. در این صورت با پرداخت رشوه یعنی مصرف کمتر می‌خواهند به سود بیشتر برسند. دراین رویکرد بیش از آنکه خود بی عدالتی به عنوان یک نابهنجاری اجتماعی و سیاسی موثر واقع شود، احساس که در فرد بوجود می آید موثر است. البته احساس بی عدالتی زمانی پدید می آید که:

الف) افراد دچار محرومیت‌های سیاسی و اجتماعی بشوند.

ب) رشد افراد غیرمتخصص درادارات کشور افزایش یابد، دراین صورت متخصص‌ها احساس بی عدالتی و عدم رسیدن به حق می‌نمایند.

ج) خویشاوند سالاری بر ادارات دولتی حاکم گردد.[26]

براساس احساس بی عدالتی، کارمندان دولت دچار انگیزه‌های انحرافی می‌شوند و به جای خدمات رسانی به مردم، بیشتربه فکر خدمت رسانی به خویشتن و تحقق منافع فردی و خانوادگی خویش بر می‌آیند[27].

2.6. نگرش مردم نسبت به فساد

   در کشورهای توسعه یافته از آنجا که فساد مانع سرمایه گذاری و توسعه محسوب می‌شود، مردم عادی به چشم یک عمل ضد اجتماعی و ناپسند به این پدیده می‌نگرند. اما درکشورهای توسعه نیافته و جهان سومی چون این نگرش وجود ندارد زشتی فساد از چشم مردم افتاده است و ارتکاب فساد بدنامی اجتماعی به دنبال ندارد. آکپو نشان داد که: « در جوامع سنتی ازآنجا که مرزبین سازمان‌های دولتی و خصوصی کمرنگتر بوده هدیه دادن بطورواضح از رشوه‌خواری متمایز نیست، بدنامی اجتماعی ممکن است کمتر باشد[28]».

    در کشورهای جهان سوم رشوه دادن به کارمندان دولت یک امراجتناب ناپذیرتلقی می‌شود و ظاهرًا رسیدن به خدمات دولتی بدون پرداختن رشوه امکان پذیرنیست. این مساله فساد را به عنوان یک امرعادی جلوه داده، چاره جویی برای فساد را تضعیف می‌کند و همکاری مردم با دولت را دراز بین بردن فساد کمرنگ می‌سازد. تحقیقات نشان می‌دهد که در صورتی که فساد مالی آن چنان فراگیر شود و در قبال آن اعتراضی نباشد، از نظرشهروندان آن جامعه زیانبار نیست. همچنین دراین بخش می‌توان به عدم توجه مردم به آثار تخریبی فساد در توسعه و پیشرفت کشور اشاره کرد. اگر مردم به این آثارتخریبی توجه داشته باشند، حد اقل کمتر به رشوه دادن اقدام می‌کنند و یا نسبت به وجود آن واکنش تلخ از خود نشان می‌دهند.